Delibera AGCM 27 gennaio 2016, n.25821- Nuovo Piano triennale per la prevenzione della corruzione 2016 – 2018
Delibera n.25821 del 27 gennaio 2016 - Nuovo Piano triennale per la prevenzione della corruzione 2016-2018
PIANO TRIENNALE PER LA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE 2016 – 2018
(come modificato dalla delibera n. 25821 del 27 gennaio 2016)
1. Introduzione
La legge 6 novembre 2012, n. 190, recante “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”, ha introdotto nell’ordinamento giuridico italiano un sistema organico di contrasto alla corruzione nell’espletamento delle funzioni pubbliche, che si articola, a livello nazionale, nell’adozione del Piano Nazionale Anticorruzione (di seguito anche P.N.A.), messo a punto dal Dipartimento della Funzione Pubblica e approvato in data 11 settembre 2013 dalla Commissione Indipendente per la Valutazione, l’Integrità e la Trasparenza e, a livello decentrato, nella predisposizione da parte di ciascuna Amministrazione di Piani di Prevenzione Triennali (di seguito anche P.T.P.C.).
L’assetto normativo in materia, la cui ratio è quella di prevenire il verificarsi di fenomeni di corruzione nelle pubbliche amministrazioni, assicurando la massima trasparenza e conoscibilità dell’operato dei dipendenti pubblici, è completato da un pacchetto di decreti attuativi:
- d.lgs. 31 dicembre 2012, n. 235, “Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell'articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190”;
- d.lgs. 8 aprile 2013, n. 39, “Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, a norma dell’articolo1, commi 49 e 50, della legge 6 novembre 2012, n. 190”;
- d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33, “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione dell’informazione da parte delle pubbliche amministrazioni”;
- d.p.r. 16 aprile 2013, n. 62, “Regolamento recante Codice di comportamento dei dipendenti pubblici, a norma dell’articolo 54 del decreto legislativo del 30 marzo 2001, n. 165”.
In considerazione della rilevanza dei compiti istituzionali svolti e allo scopo di rafforzare i principi di legalità, correttezza e trasparenza che caratterizzano la propria attività, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato adotta il Piano triennale per la prevenzione della corruzione, su proposta del Responsabile della prevenzione della corruzione, nel rispetto degli indirizzi dettati a livello nazionale, ove applicabili, e tenendo conto delle peculiarità organizzative, strutturali e funzionali che contraddistinguono l’Autorità, nonché della compatibilità con la legge istitutiva n. 287 del 1990.
2. Responsabile della prevenzione della corruzione
Il Responsabile della prevenzione della corruzione è individuato tra i dirigenti dell’Autorità.
Il Responsabile esercita i seguenti compiti, individuati tenendo conto di quanto previsto dall’articolo 1, commi 8, 10 e 14, della legge n. 190 del 2012, dall’articolo 15 del d. lgs. n. 39 del 2013 e dalla circolare del Dipartimento della Funzione Pubblica n. 1 del 2013:
- elaborazione della proposta di P.T.P.C. da sottoporre al Collegio per l’approvazione;
- definizione di procedure appropriate per selezionare e formare i dipendenti destinati ad operare in settori particolarmente esposti alla corruzione;
- verifica dell’efficace attuazione del Piano e della sua idoneità;
- proposizione di modifiche al Piano in caso di accertamento di significative violazioni o di mutamenti dell’organizzazione;
- verifica, d’intesa con il dirigente competente, dell’effettiva rotazione degli incarichi negli uffici preposti allo svolgimento delle attività nel cui ambito è più elevato il rischio che siano commessi reati di corruzione;
- individuazione del personale da inserire nei percorsi di formazione sui temi dell’etica e della legalità;
- predisposizione di una relazione recante i risultati dell’attività svolta, che deve essere pubblicata sul sito istituzionale dell’Autorità e comunicata al Collegio. Su richiesta di quest’ultimo o qualora lo ritenga opportuno, il Responsabile riferisce sull’attività svolta.
Per l’espletamento delle proprie funzioni il Responsabile dispone delle risorse umane, finanziarie e strumentali dell’Autorità, nei limiti della disponibilità del bilancio, e ha accesso agli atti dell’organizzazione, ai dati e alle informazioni funzionali all’attività di controllo di pertinenza del vertice gestionale. In tale ultimo ambito rientrano i controlli inerenti la sfera dei dati personali e/o sensibili, per i quali egli individua le migliori modalità per la salvaguardia della riservatezza.
Con delibera del 9 aprile 2014 l’incarico di Responsabile della prevenzione della corruzione è stato conferito alla Dott.ssa Annalisa Rocchietti, il cui nominativo sarà pubblicato sul sito istituzionale, nella sezione «Autorità Trasparente».
Al fine di assicurare un’azione sinergica ed osmotica di contrasto alla corruzione, nello svolgimento dei suoi compiti il Responsabile si coordina con i Responsabili della trasparenza.
3. Piano triennale per la prevenzione della corruzione 2016 – 2018
Il Piano triennale per la prevenzione della corruzione definisce le strategie messe a punto dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato al fine di:
- ridurre le opportunità che si verifichino casi di corruzione;
- aumentare la capacità di far emergere casi di corruzione;
- creare un ambiente sfavorevole alla corruzione.
La nozione di corruzione rilevante nel contesto di riferimento deve essere intesa in senso lato. A tal proposito il Piano Nazionale Anticorruzione precisa che essa comprende “varie situazioni in cui, nel corso dell’attività amministrativa, si riscontri l’abuso da parte di un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati. Le situazioni rilevanti sono più ampie della fattispecie penalistica, che è disciplinata negli artt. 318, 319 e 319 ter, c.p., e sono tali da comprendere non solo l’intera gamma dei delitti contro la pubblica amministrazione disciplinati nel Titolo II, Capo I, del codice penale, ma anche le situazioni in cui – a prescindere dalla rilevanza penale – venga in evidenza un malfunzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso a fini privati delle funzioni attribuite ovvero l’inquinamento dell’azione amministrativa ab externo, sia che tale azione abbia successo sia nel caso in cui rimanga a livello di tentativo”.
Il P.T.P.C. è un programma di attività ove sono indicate le aree di rischio, le misure da implementare allo scopo di prevenire la corruzione, i responsabili per l’applicazione di ciascuna misura, i tempi di attuazione necessari e le conseguenze per le eventuali violazioni. Esso è uno strumento volto all’individuazione di misure concrete, da realizzare con certezza e da vigilare quanto ad effettiva efficacia preventiva della corruzione.
La predisposizione del Piano si è articolata nelle seguenti fasi:
- pianificazione;
- analisi dei possibili rischi di corruzione;
- stesura.
Sono destinatari del presente Piano: il Collegio; il Capo di Gabinetto; il Segretario Generale; il Vice Segretario Generale; il Chief Economist; i Direttori Generali; i Responsabili di Direzioni e Uffici; i dipendenti dell'Autorità; gli esperti, i consulenti e i collaboratori a qualsiasi titolo dell’Autorità.
A seguito dell’approvazione, avrà inizio l'attività di monitoraggio da parte del Responsabile per la prevenzione della corruzione.
4. Funzioni ed organizzazione dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
L'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato è un’autorità amministrativa indipendente che svolge la propria attività e adotta le decisioni in piena autonomia rispetto al potere esecutivo.
I membri del Collegio, scelti tra persone di notoria indipendenza da individuarsi tra magistrati del Consiglio di Stato, della Corte dei conti o della Corte di cassazione, professori universitari ordinari di materie economiche o giuridiche e personalità provenienti da settori economici dotate di alta e riconosciuta professionalità, sono nominati con determinazione adottata d'intesa dai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Il Presidente è individuato tra persone di notoria indipendenza che abbiano ricoperto incarichi istituzionali di grande responsabilità e rilievo.
4.1. Analisi delle funzioni
I principali ambiti in cui è chiamata ad operare l’Autorità afferiscono ai seguenti settori:
a) tutela della concorrenza e del mercato;
b) pratiche commerciali scorrette nei confronti dei consumatori e delle microimprese, tutela delle imprese dalla pubblicità ingannevole e comparativa, clausole vessatorie nei rapporti contrattuali tra aziende e consumatori;
c) conflitti di interesse in cui possono incorrere i titolari di cariche di governo;
d) attribuzione del rating di legalità alle imprese che ne facciano richiesta.
Tra le sue competenze istituzionali possono essere altresì annoverate: la repressione degli abusi di dipendenza economica che abbiano rilevanza per la tutela della concorrenza e del mercato; la vigilanza sui rapporti contrattuali nella filiera agro-alimentare; l’applicazione della normativa nazionale relativa al ritardo nei pagamenti; il potere di vigilanza sulla commercializzazione dei diritti sportivi; i poteri consultivi previsti dal Codice delle comunicazioni elettroniche in materia di trasferimento delle radiofrequenze e di analisi dei mercati rilevanti dei prodotti e servizi relativi alle comunicazioni elettroniche.
Per lo svolgimento dei propri compiti istituzionali l’Autorità è dotata di poteri sanzionatori ed ispettivi, in relazione ai quali può:
a) richiedere documenti e informazioni utili ai fini delle istruttorie alle imprese, enti o persone che ne siano in possesso;
b) disporre ispezioni allo scopo di controllare i documenti aziendali e di prenderne copia, anche avvalendosi della collaborazione di altri organi dello Stato;
c) disporre perizie e analisi economiche e statistiche, nonché la consultazione di esperti in ordine a qualsiasi elemento rilevante ai fini dell'istruttoria;
d) d'ufficio, ove constati ad un sommario esame la sussistenza di un'infrazione, deliberare l'adozione di misure cautelari;
e) infliggere sanzioni amministrative pecuniarie.
4.2. Analisi dell’organizzazione
L’assetto organizzativo dell’Autorità è disciplinato dal “Regolamento concernente l’organizzazione e il funzionamento dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato”, adottato con delibera n. 24631 del 28 novembre 2013.
L’Autorità è strutturata secondo il seguente organigramma funzionale:
4.3. Dati sulle risorse umane impiegate
Al 31 dicembre 2015 l’organico dell’Autorità, tra dipendenti di ruolo e a tempo indeterminato, ammonta a 219 unità di personale.
Alla medesima data i dipendenti con contratto di lavoro a tempo determinato sono 26.
Sono, inoltre, presenti 34 dipendenti in comando o fuori ruolo da pubbliche amministrazioni e 8 unità di personale operativo in somministrazione.
Dal totale, che risulta pari a 287 persone, occorre sottrarre 17unità, che al 31 dicembre 2015 risultavano distaccate in qualità di esperti presso istituzioni comunitarie o internazionali, collocate fuori ruolo presso altre istituzioni di regolazione e garanzia, ovvero comandate presso uffici di diretta collaborazione di cariche di governo.
5. Gestione del rischio di corruzione
5.1. Aree di rischio
L’analisi degli eventi di rischio, effettuata alla luce delle funzioni e dell’organizzazione dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato sopra evidenziate, ha condotto all’individuazione, quali aree particolarmente esposte a fenomeni corruttivi, quelle delle Direzioni Generali e delle Direzioni che formulano proposte al Collegio ai fini dell’adozione di atti che producono effetti verso soggetti esterni all’Autorità, nonché la Direzione Generale Amministrazione, le Direzioni e Uffici che vi operano e la Direzione Risorse Informative.
Dal momento che il presente P.T.P.C. è rivolto all’identificazione delle attività nell’ambito delle quali è più elevato il rischio di corruzione e dei meccanismi di formazione, attuazione e controllo delle decisioni idonei a prevenire lo stesso, in sede di elaborazione dell’aggiornamento annuale potranno essere individuate ulteriori aree di rischio specifico, connesse ai peculiari compiti svolti dall’Autorità.
5.2. Misure di prevenzione
L’Autorità si impegna ad ottemperare agli obblighi previsti dal presente Piano triennale per la prevenzione della corruzione, identificando quali misure idonee a prevenire il rischio di corruzione quelle concernenti:
a) i controlli: attivazione di specifiche verifiche da parte dei Direttori Generali e/o dei Responsabili di Direzioni e Uffici, anche con riguardo all’inconferibilità e all’incompatibilità degli incarichi dirigenziali;
b) la formazione: si tratta di attività formativa mirata sui temi dell’etica, della legalità, delle norme del Codice di comportamento dei dipendenti pubblici, nonché delle disposizioni in materia di responsabilità disciplinare in caso di violazione dei doveri di comportamento;
c) le procedure: implementazione di specifiche procedure volte alla prevenzione ed all’emersione di vicende di possibile esposizione al rischio corruttivo. Al tal fine il responsabile per la Prevenzione della Corruzione valuta l’istituzione di un sistema di monitoraggio delle misure intraprese e la relativa integrazione con il sistema di controllo interno, nonché sottopone al Collegio eventuali misure anticorruzione specifiche (quali ad esempio la raccolta di segnalazioni da parte della società civile) che si dovessero ritenere necessarie in caso di fenomeni di corruzione interni.
5.2.1. Inconferibilità e incompatibilità degli incarichi dirigenziali
Tra le misure atte a prevenire la corruzione un ruolo preminente è ricoperto dagli adempimenti connessi al conferimento di incarichi dirigenziali e di responsabilità amministrativa di vertice, previsti dal d.lgs. 8 aprile 2013, n. 39, recante “Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, a norma dell’articolo 1, commi 49 e 50, della legge 6 novembre 2012, n. 190” ed espressamente richiamati dal Piano Nazionale Anticorruzione.
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in ottemperanza al d.lgs. n. 39 del 2013 il quale, all’articolo 2, lett. a), include espressamente nella definizione di “pubbliche amministrazioni” le autorità amministrative indipendenti, applica la normativa sulle dichiarazioni di insussistenza di una delle cause di inconferibilità e di incompatibilità che devono essere prestate da coloro che ricoprono “incarichi amministrativi di vertice”, ovvero il Capo di Gabinetto, il Segretario Generale, il Vice Segretario Generale, il Direttore Generale, e “incarichi dirigenziali”, vale a dire i Responsabili di Direzione e Ufficio, nonché i Direttori Aggiunti, all’interno dell’Autorità.
Il Responsabile della prevenzione della corruzione vigila sulla presentazione:
- della dichiarazione di insussistenza di una delle cause di inconferibilità e di incompatibilità che deve essere resa prima del conferimento dell’incarico, pena l’inefficacia dello stesso;
- della dichiarazione annuale sulla insussistenza delle cause di incompatibilità.
Il Responsabile propone all’Autorità misure per verificare la presenza di eventuali situazioni di inconferibilità e incompatibilità.
Egli si coordina con i Responsabili della trasparenza per la pubblicazione delle dichiarazioni rese sul sito istituzionale, nella sezione «Autorità Trasparente».
5.2.2. Formazione in tema di anticorruzione
L’Autorità promuove lo svolgimento di eventi formativi rivolti a tutto il personale, allo scopo di prevenire e contrastare il fenomeno della corruzione e di fornire la massima informazione sulle situazioni concrete in cui è più probabile il verificarsi di fattori rischio. Essa favorisce la partecipazione del personale, ed in particolare dei dipendenti che operano in settori ove è più elevato il rischio che siano commessi reati di corruzione, a percorsi di formazione sui temi dell’etica e della legalità.
A tal fine il Responsabile della prevenzione della Corruzione organizza corsi di base per tutto il personale e corsi avanzati per i soggetti addetti alla aree più esposte al rischio.
6. Segnalazioni di illeciti da parte dei dipendenti (whistleblowing)
I dipendenti informano il Responsabile della prevenzione della corruzione delle condotte illecite di cui siano venuti a conoscenza per ragioni connesse all’espletamento delle proprie funzioni all’interno dell’Autorità, inviando una mail all’apposita casella di posta elettronica, denominata anticorruzione/antitrust/it.
Le segnalazioni dovranno rispondere al format allegato e dovranno contenere l’identità del segnalante (che dovrà apporre la sottoscrizione), l’identità del segnalato, una descrizione dell’illecito e delle circostanze di fatto in cui si è venuti a conoscenza dello stesso.
Ai sensi dell’articolo 54 bis dlgs 165/200, l’amministrazione ha l’obbligo di predisporre dei sistemi di tutela della riservatezza circa l’identità del segnalante, che deve essere protetta in ogni contesto successivo alla segnalazione; nel procedimento disciplinare, l’identità del segnalante non può essere rivelata senza il suo consenso, a meno che la sua conoscenza non sia assolutamente indispensabile per la difesa dell’incolpato. La denuncia è, altresì, sottratta all’accesso previsto dagli articoli 22 ss. della legge 7 agosto 1990, n. 241.
Nell’ottica di garantire al dipendente la massima tutela, la casella di posta elettronica potrà ricevere solo mail personali provenienti dall’interno dell’Autorità e a detta casella avrà accesso solo il responsabile della prevenzione della corruzione.
Il Responsabile della Prevenzione della Corruzione valuta, con l’ausilio della Direzione Risorse Informative, l’opportunità di adottare un Sistema informativo dedicato per la gestione delle segnalazioni,
7. Violazioni e sanzioni
Il Responsabile della prevenzione della corruzione risponde per il mancato assolvimento dei compiti conferitigli dal presente Piano.
In caso di violazioni si applicano nei confronti del Responsabile le disposizioni contenute nella legge n. 190 del 2012.
8. Coordinamento con la disciplina sulla trasparenza
Nella consapevolezza che gli obblighi di trasparenza rivestono un ruolo fondamentale per il perseguimento dello specifico interesse di tutela della concorrenza e dei consumatori, l’Autorità si è adeguata alle prescrizioni normative in materia, mediante l’adozione del “Regolamento sugli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato ai sensi del d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33”, la nomina dei Responsabili della trasparenza e la costituzione della sezione “Autorità Trasparente” all’interno del proprio sito istituzionale.
Ha inoltre adottato il Piano triennale per la trasparenza e l’integrità 2014 - 2016.
9. Entrata in vigore, validità, aggiornamenti
Il Piano triennale per la prevenzione della corruzione entra in vigore successivamente alla pubblicazione sul sito istituzionale, nella sezione «Autorità Trasparente», ha una validità triennale e sarà aggiornato entro il 31 gennaio di ciascun anno.
In ogni caso, esso potrà essere modificato su iniziativa del Responsabile, il quale ne proporrà la modifica al Collegio ogniqualvolta siano accertate significative violazioni delle prescrizioni in esso contenute, ovvero qualora ritenga che siano intervenuti mutamenti nell’organizzazione o nell’attività dell’Autorità tali da ridurre l'idoneità del Piano a prevenire il rischio di corruzione o da limitare la sua efficace attuazione.