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8. Concessione e concorrenza
tp8N. 8 (giugno 1998)
Autori:
Marco D'Alberti
SINTESI
Lo strumento della concessione amministrativa ha raggiunto un'estensione amplissima nel corso del Novecento ed è oggi utilizzato in molteplici mercati di primario rilievo.
La concessione può produrre gravi distorsioni del gioco della concorrenza: la restrizione dell'accesso al mercato, limitato ad uno o a pochi concessionari, è la regola; l'impresa concessionaria gode di una posizione dominante o privilegiata; la pubblica amministrazione concedente è titolare di poteri di direzione che le consentono un'influenza determinante sull'attività del concessionario.
Le distorsioni spesso divengono stravolgimenti, come quando il conferimento della concessione è affidato alla piena discrezionalità dell'amministrazione concedente, o quando i privilegi del concessionario sono esasperati dalla presenza di un'esclusiva a suo favore, dalla lunga durata della concessione, dalla sua facile rinnovabilità.
In un sistema giuridico oramai caratterizzato da rigorose normative antitrust di fonte comunitaria e nazionale, l'estensione e la pervasività delle concessioni, e delle distorsioni da esse prodotte nel gioco della concorrenza, appaiono del tutto inaccettabili. E' indispensabile limitare l'impiego delle concessioni, individuando i settori in cui esse appaiono ancora "giustificabili" e quelli in cui non lo sono più.
Nel presente lavoro si sottolinea che oggi, proprio in virtù delle normative antitrust, le concessioni amministrative si "giustificano" solo ed esclusivamente nei settori coperti da una chiara ed esplicita "riserva" di proprietà o d'impresa prevista dalla legge a favore dello Stato o di pubblici poteri.
Nei settori "riservati" il potere pubblico è titolare esclusivo della proprietà di un bene, come accade per il demanio, o del diritto d'impresa, come avviene, ad esempio, per l'installazione e la gestione delle infrastrutture in alcuni servizi a rete: ad altri soggetti è precluso appropriarsi di quei beni o intraprendere quelle attività economiche. La "riserva" giustifica che un intero settore venga sottratto al libero mercato e lasciato al potere pubblico riservatario o ai pochi operatori ai quali lo stesso potere pubblico decida di conferire la concessione di esercizio delle attività.
Nei settori in cui non vi è mai stata "riserva" o in cui quest'ultima è caduta a seguito della liberalizzazione introdotta soprattutto per virtù della normativa comunitaria, le concessioni non trovano più "giustificazione": nei molti casi in cui si continua ancora ad utilizzarle in tali settori, sarebbe necessario sostituirle con altri strumenti non distorsivi.
Il presente lavoro evidenzia i principali settori nei quali la legislazione prevede l'impiego delle concessioni; distingue i campi in cui, in base al diritto nazionale e comunitario, sussiste la "riserva" da quelli nei quali essa è venuta a cadere; individua le revisioni necessarie al regime delle concessioni "giustificate"; indica i possibili strumenti sostitutivi (contratti privatistici, autorizzazioni amministrative) delle concessioni "ingiustificate".
Ne risulta che in quasi la metà dei casi in cui il legislatore ha previsto l'uso di concessioni, queste andrebbero eliminate, in quanto insistono su settori e mercati ormai liberalizzati.